Professor d’Economia Política a la Universitat de Mannheim i assessor d’Angela Merkel.

Els següents països europeus deuen la seva existència a la secessió: Suïssa (1291), Suècia (1523), Països Baixos (1579), Grècia (1827), Bèlgica (1831), Noruega (1905), Finlàndia (1917), Irlanda (1921), Islàndia (1944), Estats Bàltics (1990), Eslovènia (1991), Croàcia (1991), Macedònia (1991), Bòsnia i Hercegovina (1992), República Txeca (1992), Eslovàquia (1992) i Montenegro (2006).

Amb l’excepció de Noruega, cap d’aquests secessions ha estat constitucional. La mateixa secessió d’Eslovàquia de la República Txeca, que, més que unilateral, molts consideren una «separació» consensuada, va començar amb una vulneració de la Constitució Federal de Txecoslovàquia quan, el juliol de 1992, el govern d’Eslovàquia va emetre una declaració unilateral d’independència, anterior, doncs, a l’adopció de l’esmena constitucional necessària per dissoldre la Federació de l’Assemblea Federal Txecoslovaca (aquesta esmena és del novembre de 1992).

Aspectes constitucionals

Quan una minoria demana la independència, és previsible que la majoria s’hi oposi, tret que la minoria hagi estat una càrrega financera per a la majoria. La majoria perdria el poder d’imposar-se sobre la minoria i deixaria d’obtenir beneficis de la seva economia. Com que el poder polític resideix fonamentalment en el govern i en el parlament nacionals, els més contraris a la secessió són els polítics d’àmbit nacional. Podrien combatre la secessió tot i que la majoria estigués disposada a acceptar-la. D’altra banda, el govern nacional i el parlament són més contraris a la secessió que els governs i els parlaments de les regions no secessionistes, perquè amb la secessió els polítics nacionals perdrien més poder que els polítics regionals. Si l’Estat predecessor és una federació o un Estat federal, això significa que es basa en un contracte entre les seves províncies. Per tant, la secessió, en aquest cas, seria una qüestió a negociar entre províncies.

És més fàcil posar-se d’acord sobre el dret de secessió en el terreny constitucional ignorant com en resultarien afectades cada persona o regió que no pas entrant en cada cas particular d’intent de secessió. Amb tot, cap constitució no sembla permetre expressament la secessió de l’Estat. La constitució suïssa reconeix el dret dun cantó (província) a separar-se i fundar-ne un altre dins de la confederació suïssa. Aquesta esmena constitucional va ser aprovada per referèndum popular el 1979, quan el nou cantó del Jura se separà del cantó de Berna, també per referèndum.

Quan la Constitució no diu res sobre la secessió, la qüestió sol passar al Tribunal Constitucional. Com que la majoria (si no la totalitat) de jutges del Tribunal Constitucional han estat seleccionats i nomenats per la majoria política, no abonaran el dret de secessió. La Cort Suprema dels Estats Units, el 1861, i la Cort Suprema del Canadà, el 1998, en són un exemple. La Cort del Canadà va sostenir que el Quebec no s’ha de separar sense l’acord de la federació. Però a diferència del Tribunal Constitucional espanyol, la Cort Suprema del Canadà va reconèixer que el parlament de cada província pot consultar els electors sobre la qüestió de la secessió. D’acord amb l’art. 149, núm. 32, l’Estat espanyol té la competència exclusiva per aprovar oficialment l’organització d’un referèndum popular .

La Constitució espanyola afirma «la unitat indissoluble de la nació espanyola», i parla d’Espanya com a «pàtria comuna i indivisible de tots els espanyols» (art. 2)1. Aquesta clàusula es remunta al règim de Franco: d’acord amb l’art. 2 de la Llei orgànica de l’Estat espanyol de 10 de gener de 1967, «La sobirania nacional és una i indissoluble». Això planteja la qüestió de si els catalans es consideren part de la nació espanyola o una nació pròpia. Des d’una perspectiva filosòfica, una constitució és un contracte social i, com a principi fonamental de llei, no hi ha cap contracte que no pugui d’alguna manera ser denunciat per una de les parts contractants.2 Els catalans també assenyalen que, com afirma el Pacte internacional de drets civils i polítics, ratificat per Espanya el 1977, «tots els pobles tenen dret a la lliure determinació» (art. 1.1).

El Regne Unit no té una constitució escrita, tot i tenir certs textos quasiconstitucionals (habeas corpus, etc). Les qüestions constitucionals són decidides en última instància pel parlament. El parlament ha reconegut el dret d’Escòcia a la secessió si una majoria simple vota per la independència. Per tant, en un país civilitzat el dret a la secessió pot ser reconegut fins i tot pel govern nacional i el parlament. Tanmateix, el govern britànic s’esforça a descoratjar els escocesos de votar per la independència.

Aspectes internacionals

Sovint s’ha comparat la secessió amb el divorci. El divorci és regulat per la llei. Si les parts no poden posar-se dacord sobre els termes de la separació, el jutge decideix com s’han de resoldre les reclamacions i els deutes. Com que les parts negocien a l’ombra de la llei o del tribunal, tenen un fort incentiu per tancar acords pel seu compte.

Quan una regió se separa de la resta del país també hi ha reclamacions i deutes a resoldre. No ha d’estranyar, doncs, que, per exemple, en opinió de Bucheit (1978, p. 245), la secessió hagi de ser supervisada per un àrbitre internacional, per exemple les Nacions Unides o, a Europa, la Unió Europea o el Consell d’Europa. L’organització internacional pot establir un marc normatiu que reguli com s’assignen els drets i deures entre els estats successors, com cal protegir les minories dins de l’Estat separat i com es mantindran el lliure comerç i els moviments de capital.

En aquest sentit, les Nacions Unides van fer un primer pas quan el 1978 van adoptar la Convenció de Viena sobre la successió d’estats en matèria de tractats. L’art. 34 estableix que quan una part d’un Estat se separa per formar-ne un de nou, tot tractat en vigor en aquell moment continua en vigor per a l’Estat nou i per a l’Estat anterior. Amb tot, segons l’art. 4, aquest principi no s’aplica a l’adquisició de la condició de membre d’organitzacions internacionals. Correspon a cada organització internacional decidir si els estats secessionistes s’hi mantenen automàticament, si en són automàticament exclosos o si la permanència s’ha de negociar. Aquest conveni no ha estat ratificat per Espanya, el Regne Unit o la Unió Europea.

Desgraciadament, hi ha una diferència fonamental entre un jutge en un cas de divorci i una organització internacional que considera una secessió. Les organitzacions internacionals no són àrbitres imparcials sinó tendenciosos contra la secessió, per dos motius:

  1. Els representants dels estats membres són representants de les majories dels països respectius.
  2. Els buròcrates, parlamentaris i jutges de les organitzacions internacionals reforcen el seu poder i prestigi defensant els beneficis de la centralització política.

Hechter (1992, pàg. 278) ho expressa així:

«Gairebé tots els països amfitrions s’han d’enfrontar a possibles moviments secessionistes. No és difícil concloure que el fet de donar suport a moviments secessionistes externs podria contribuir a revifar desagradables problemes interns. Això proporciona als líders dels estats un incentiu per oposar-se a la secessió i desaconsellar-la globalment. En segon lloc, el suport a un moviment secessionista es produeix necessàriament a costa de les relacions amb l’Estat amfitrió.»

Les Nacions Unides no reconeixen el dret de secessió. En general un Estat creat per secessió deixa de ser-ne membre i ha de presentar una sol·licitud si vol continuar-ho essent. En això només hi ha hagut una excepció: quan el 1961 Síria es va separar unilateralment de la República Àrab Unida (unió amb Egipte), Egipte i Síria es van mantenir automàticament com a membres de lONU.

La Unió Europea no reconeix el dret de segregar-se d’un Estat membre; es limita a reconèixer el dret d’un Estat membre a sortir-ne (article 50 TUE). Com demostren les manifestacions que segueixen, la Comissió, el Consell i el Parlament de la Unió Europea s’oposen a la secessió dels estats membres i procuren evitar-la:

  • Romano Prodi, president de la Comissió de la UE, març de 2004: «Quan una part del territori d’un Estat membre deixa de ser part d’aquest Estat –per exemple, perquè el territori esdevé un Estat independent–, els tractats deixen d’aplicar-s’hi.»3
  • José Manuel Durão Barroso, president de la Comissió de la UE, novembre de 2012: «Una regió que se separa d’un Estat membre deixa automàticament de formar part de la Unió Europea»; i, febrer de 2014: «Naturalment, serà molt difícil aconseguir l’aprovació de tots els altres estats membres per admetre un nou membre procedent d’un Estat membre.»4
  • Viviane Reding, comissària de Justícia i vicepresidenta de la Comissió Europea, octubre de 2012: «Catalunya, si se separa d’Espanya, no podria romandre a la Unió Europea com a membre separat.»5
  • Joaquín Almunia, comissari, setembre de 2013: «Si una part d’un territori d’un Estat membre decideix separar-sen, la part separada no és membre de la Unió Europea.»6
  • Herman van Rompuy, president del Consell de la UE, novembre de 2012: «En el món actual, ningú no té res a guanyar amb el separatisme… Com pot ajudar, el separatisme? La paraula del futur és unió… Escòcia haurà de tornar a demanar l’adhesió a la UE.»7
  • Martin Schulz, president del Parlament de la UE, octubre de 2012: «Estic molt preocupat per les tendències divisòries degudes als moviments separatistes als estats membres, sobretot en un moment de crisi.»8
  • Elmar Brok, president de la Comissió del Parlament de la UE d’Afers Exteriors, octubre de 2012: «Per a Europa la desintegració regional és una metzina.»9
  • McLean, Gallagher i Lodge (2013, pàg. 28f) creuen que les institucions de la UE volen renegociar els termes de la condició de membre d’Escòcia, una Escòcia unida a l’euro i que deixaria de participar de la rebaixa en la contribució econòmica del Regne Unit a la UE aconseguida per la senyora Thatcher.10
  • La posició jurídica de la Comissió ha estat reiterada pel secretari britànic de Relacions Exteriors, William Hague: «La gent no n’hauria de tenir cap dubte: si una part d’un Estat membre abandona la UE, ha de tornar a sol licitar-hi l’admissió, i això seria un procés de durada incerta i de resultat desconegut.»11

La posició jurídica adoptada per l’Haia i pels representants de la UE ja esmentats no té fonament ni a la UE ni en el dret internacional. En els tractats de la UE no hi ha una norma tal, com no n’hi ha tampoc cap precedent (Algèria i Groenlàndia no volien continuar a la CEE). A la Carta de les Nacions Unides no hi ha cap regla semblant, ni tampoc en cap altre acord de l’ONU. Com hem dit, la Convenció de Viena sobre successió d’estats en matèria de tractats no es refereix a la condició de membre d’organitzacions internacionals. Són simples pràctiques que varien entre organitzacions internacionals:

  1. El Fons Monetari Internacional i el Banc Mundial van mantenir els estats successors de Iugoslàvia, com també la República Txeca i Eslovàquia, com a membres en determinades condicions que havien de complir.
  2. L’Organització Mundial de Meteorologia, la Unió Postal Universal i l’Organització Internacional de l’Energia Atòmica els van mantenir sense condicions.
  3. El Consell d’Europa va demanar a tots dos de tornar-s’hi a unir.
  4. L’Organització Mundial de la Propietat Intel·lectual es limità a demanar a les repúbliques secessionistes soviètiques de Geòrgia, Kazakhstan, Kirguizistan, Moldàvia, Tadjikistan, Turkmenistan i Uzbekistan que confirmessin la seva pertinença a lorganització.
  5. Quan Montenegro se separà de Sèrbia, tots dos estats van haver de tornar a sol·licitar de ser membres de l’ONU, mentre que el Consell dEuropa va mantenir Sèrbia i demanà a Montenegro una nova adhesió.

L’opinió de la Comissió ha estat qüestionada per Sir David Edward, antic jutge britànic acreditat al Tribunal Europeu de Justícia:

«Considerant la presumible intenció dels autors del Tractat, no crec que raonablement poguessin haver pretès que en cas de retirada hi havia d’haver una negociació prèvia (art, 50 TEU); en cas de separació, però, cap ni una. No podien preveure les paradoxals conseqüències jurídiques d’una exclusió automàtica… Abans no es produís la separació, les institucions de la UE i tots els estats membres (incloent-hi el Regne Unit com a preexistent) tindrien l’obligació d’obrir negociacions per determinar la relació futura que les parts separades de l’antic Regne Unit i els altres estats membres tindrien dins de la Unió Europea.»

Així mateix, Matas i Dalmases i altres (2011) –un grup de juristes catalans– sostenen que l’exclusió automàtica és incompatible amb els valors de la Unió Europea (en particular, el respecte a la democràcia, la diversitat cultural de les regions i els drets de les persones pertanyents a minories). La notificació de la secessió ha d’anar seguida d’unes negociacions dins de la Unió Europea i la ulterior modificació dels tractats.

No fa gaire, Yves Gounin, cap del gabinet del ministre francès d’Afers Europeus fins l’any 2012, va suggerir que, atès que el Tribunal Europeu de Justícia ha declarat que la ciutadania de la Unió Europea és diferent de la ciutadania d’un Estat membre, a la qual s’afegeix, la ciutadania europea no es pot perdre automàticament per la pèrdua de la ciutadania nacional (Gounin 2014, pàg. 21).

Des d’una perspectiva contractual, quan una part de l’Estat se separa unilateralment de l’Estat anterior o quan diverses parts de l’Estat acorden la secessió, hi ha dues solucions internament coherents per a la successió.

  1. Cap de les parts no es fa càrrec dels drets i obligacions internacionals de l’Estat predecessor pel fet que la població de cada part és diferent de la població de tot l’Estat predecessor. (Com hem vist, aquesta posició era la de l’ONU pel que fa a Sèrbia i Montenegro, i del Consell d’Europa respecte a la República Txeca i Eslovàquia.)
  2. Inicialment, cada part separada aconsegueix mantenir l’estabilitat i les previsions, però després és lliure de retirar-les. (Aquest és el principi general de successió consagrat a l’art. 34 de la Convenció de Viena.) Si les parts no compleixen les seves obligacions conjuntes amb l’organització internacional, poden ser processades per la cort de l’organització o bé ser-ne expulsades. Si no es poden posar d’acord sobre la manera de compartir els seus drets, no podran exercir aquests drets. Posteriorment, no cal dir-ho, poden renegociar aquests drets i obligacions amb els altres membres de l’organització internacional.

Des del punt de vista contractual, la pràctica de les Nacions Unides de reconèixer normalment una de les parts –la més gran– és insatisfactòria, pel fet que els membres de l’Assemblea de les Nacions Unides representen la majoria de la població en els països respectius.

Referèndums i autodeterminació

A efectes pràctics, una secessió només pot ser legitimada per un referèndum. Així doncs, les constitucions dels estats membres han de preveure els referèndums i les iniciatives populars que exigeixen de fer-ne. Idealment, hi hauria dos referèndums:

  1. Es demana als ciutadans si la seva circumscripció opta per separar-se.
  2. Quan se sap quines circumscripcions estan disposades a separar-se, es demana a la població si la circumscripció s’ha de separar conjuntament amb altres circumscripcions que consideren la secessió.

Aquest procediment de dos passos té dos avantatges:

  1. En la votació final, cada ciutadà tindria coneixement de com seria l’Estat separat.
  2. El doble referèndum asseguraria que la preferència per la secessió és estable i meditada.

En la majoria de democràcies occidentals, un vot doble favorable a la secessió seria suficient per convèncer el govern central i les altres províncies de la necessitat d’acceptar la secessió. Vista des d’aquesta perspectiva, l’opinió de la Cort Suprema del Canadà (1998) en el sentit que el Quebec té dret en tot moment a celebrar un referèndum sobre la secessió, si bé acordant els termes de la secessió amb les altres províncies, és més prudent que no semblaria a primer cop d’ull.

Com que la decisió de separar-se es pren per majoria i no per unanimitat, no es pot basar en el dret individual a la lliure determinació. El dret de secessió és un dret col·lectiu basat en la idea que la secessió redueix el nombre dels qui poden perdre a les urnes: encara que a la regió secessionista hi hagi una minoria contrària a la secessió, la majoria de la regió secessionista ja no pot perdre com perdia quan en la votació intervenien les altres regions. Si la minoria de la regió secessionista no és més reprimida del que ho ha estat la majoria de la regió secessionista per les altres regions abans de la secessió (com és probable en les democràcies europees), al capdavall la totalitat de la població de la regió secessionista es veurà afavorida per la secessió.

Els actuals estats d’Europa són el resultat de segles i mil·lennis de domini arbitrari i coercitiu. La majoria de les fronteres actuals s’han configurat a partir depisodis de successió dinàstica i de brutals conquestes militars. El dret de secessió és necessari per arribar a unitats polítiques adients amb la preferència de la població.

Finalment, la secessió és una forma de descentralització. La descentralització limita els poders del govern i és el fonament de la llibertat política.

Referències

BÜHLER, KG 2001, State Succession and Membership in International Organizations, Kluwer, La Haia.

EDWARD, D 2012, «Scotland in the European Union», Scottish Constitutional Futures Forum. 17 desembre (disponible en línia)?EDWARD, D 2013, «EU Law and the Separation of Member States», Fordham Journal of International Law, Vol. 36, pàgs.. 1-18.

GOUNIN, Y 2014, «Les dynamiques déclatement dÉtats dans lUnion européenne: casse-tête juridique, défi politique», Politique Étrangère, Vol. 4, pàgs.. 11-22.

HECHTER, M 1992, «The Dynamics of Secession», Acta Sociologica, Vol. 35, pàgs. 267-83.

MATAS I DALMASES, J, GONZALES BONDIA, A, JARIA I MANZANO, J, and ROMAN I MARTIN, L 2011, The Internal Enlargement of the European Union, Centre Maurits Coppieters, Brussel·les.

MCLEAN, I, GALLAGHER, J, and LODGE, G 2013, Scotlands Choices: The Referendum and What Happens Afterwards, Edinburgh University Press, Edimburg.

ZIMMERMANN, A 2000, Staatennachfolge in völkerrechtliche Verträge, Springer, Berlín.

Notes

1. Trobem clàusules semblants a les constitucions de França (art. 2) i Itàlia (art. 5).

2. Aquesta va ser la qüestió clau quan els estats del sud se separaren dels Estats Units el 1861.

3. Resposta del Sr. Prodi en nom de la Comissió, Parlament Europeu, Diari Oficial de la Unió Europea C 84/E, 422.

4. Carta de José Manuel Durão Barroso a Lord Tugendhat, 10 de desembre, disponible en línia a la Casa dels Lords, Comitè d’Afers Econòmics, Independència d’Escòcia, Escòcia a la UE.

5. Entrevista a la BBC, 15 febrer 2014.

6. El Pais, 30 octubre 2012.

7. Wall Street Journal, 17 setembre 2013.

8. The Observer, 4 novembre 2012.

9. Basler Zeitung, 18 octubre 2012.

10. Basler Zeitung, 18 octubre 2012.

11. Entrevista a la BBC, 16 gener 2014.

12. Vegeu Zimmermann (2000, pàg. 632 i seg..), Bühler (2001, pàgs. 180, 201, 208, 262).

13. Citat per Edward (2012). Sobre això, vegeu Edward (2013, p. 17).

Articles relacionatsMés articles de l'autor